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2016年1月起实施的《居住证暂行条例》从根本上摒弃了农民工享有城市基本公共服务的制度桎梏,但农民工实际所能享有的水平尚取决于城市政府开放其公共服务的程度,包括"承诺"服务的领域多少和所设置的约束"条件"高低。本文以各城市居住证管理制度文件为依据,运用全国流动人口调查数据,测量城市基本公共服务面向农民工群体的开放度。结果显示:(1)城市基本公共服务全部领域超过一半面向农民工开放,开放度0. 5076。即便在排他性服务领域,也超过1/3面向农民工开放,开放度达到0. 3569,农民工开始实质性享有城市基本公共服务,但离平等权利仍有距离;(2)开放度在区域间的分布表现为东部城市低于中部城市更低于西部城市、直辖市低于省会城市更低于其他地级市,珠三角、长三角和京津冀城市低于三大经济圈外城市。相对发达的城市开放度更低,反映出开放度高低主要取决于城市政府的开放意愿而非提供服务的能力;(3)开放限制主要来源于"条件"约束,城市政府在排他性服务领域的承诺度0. 7703,承诺服务的领域超过3/4。但约束度达0. 4502,城市政府只向其中54. 98%能满足约束条件的农民工开放所承诺的服务,源自约束条件的限制占到开放限制的60%以上。城市政府遵循居住证制度规范面向外来人口统一"承诺"服务,但通过"条件"约束选择性地限制了农民工获得城市基本公共服务的机会,农民工平等权利的最终实现尚需要政策制度的系统性配套改革。
Abstract：The implementation of the temporary regulations on residence permits in January 2016,fundamentally gives migrant workers access to basic public services in cities. However,the actual level that migrant workers can enjoy the services depends on the openness of public services by local governments,including the committed scope of the services and the conditional constraint. Based on the local documents of the residence permits,this paper measures the openness of basic public services to migrant workers by using the data of the National Floating Population Dynamic Monitoring Survey. The results show that: 1) More than half of total basic public services are open to migrant workers,with an openness rate of 0. 5076,and more than 1/3 of exclusive services are open to migrant workers,with an openness rate of 0. 3569. Migrant workers begin to substantially enjoy basic public services in cities,but there is still a long way from their equal access to public services. 2) From the view of region,the openness of developed cities is lower,that of eastern cities is inferior to central and far inferior to western cities,municipalities are inferior to provincial capitals and far inferior to other prefecture-level cities,and cities in the three major economic circles are inferior to others. Hence,it is the willingness rather than the ability of local government that decides the openness of basic public services to migrant workers. 3) The main obstacles for migrant workers to enjoy the public services is conditional constraint,which accounts for more than 60% of the openness restriction. The commitment degree in the field of exclusive services is 0. 7703,while the constraint degree reaches 0. 4502. That is to say,even though more than 3/4 of services are committed,the local government restricts these promised services to only 54. 98% of the migrant workers who can meet the constraint conditions. While the local government permits migrants to enjoy the basic public services according to the residence permit system,they hinder the equal rights by setting conditional constraint. It is necessary for governments to support the reform to realize the migrant workers' equal rights on public services.
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(1)非排他性领域，城市政府必然面向外来人口开放服务，ps0kj=1。“承诺度”本质上是针对排他性服务领域的，观察全部服务领域的承诺度主要为了服务于后文观察城市基本公共服务整体的开放度。
(1)各地政府对申领居住证的条件，均遵循《条例》规定的“合法稳定就业”“合法稳定住所”“连续就读”等方面来设置。鉴于“连续就读”与劳动力市场关联性低，本文依据有关居住和就业相关方面的规定分别测量申领条件形成的约束度。
(2)《条例》规定“……符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的”可以申领居住证。极大部分城市均遵循“之一”原则，样本城市中深圳是一个例外。深圳市规定“非深户籍人员申领居住证应当同时符合下列条件:(一)在特区有合法稳定居所。……(二)在特区有合法稳定职业。……”。因而在两方面分别观察的基础上，如果农民工个体同时满足条件，pji(apply)=1，否则pji(apply)=0。
(1)对于非排他性服务领域(ps0k,k=15,16，…，21)，不存在城市政府对外来人口的约束限制，因而约束度为0。
(1)内蒙古、新疆、西藏、广西、宁夏5个自治区由于少数民族聚集，人文差异大，且劳动力净流入少，不纳入本文观察。青海省除省会西宁市外均为“自治州”设置，本文仅将西宁列为样本城市。
(2)这里的样本城市，无论直辖市、省会城市、地级市，均为对应行政区划口径的“城市”。虽然城市间在开放基本公共服务决策上的差异主要取决于社会经济特征所形成的城市类型差异，但《条例》规范的承载于居住证的公共服务安排是以行政区划的城市政府为决策主体实施的，城市间的开放度差异直接体现于作为行政区划的城市之间。而且，作为行政区划的城市政府依据《条例》第二十二条“结合本行政区域经济社会发展需要……制定实施办法”，从而基于城市社会经济发展的类型特征也必然被作为行政单位的城市政府纳入决策依据。
(3)根据《条例》第二十三条，“本条例施行前各地已发放的居住证，在有效期内继续有效”。
(4)全国流动人口动态监测调查以由国家卫计委在全国各城市流动人口卫生计生服务管理工作形成的原始记录为抽样框开展调查，因此调查样本中已婚个体占比相对全部流动人口会偏高。本文后续测量估算中，以国家统计局《2016年农民工监测调查报告》数据(全部农民工中19.8%未婚、77.9%有配偶，其余为“离婚、丧偶、其他”)为依据，做分层加权调整处理。
(1)以多少个月表示。可据以判断个体持续停留(居住)时间是否符合要求。
(2)选项细分为:租住单位/雇主房、租住私房、政府提供廉价房、政府提供公租房、单位/雇主提供免费住房、自购住房、借住房、就业场所、自建房、其他非正规居所。可据以判断个体居住条件是否满足要求。
(3)选项包括:有固定期限、无固定期限、完成一次性工作任务、试用期、未签订劳动合同、不清楚。可据以判断个体就业性质和形式是否满足要求。
(4)“社会保障”选项包括养老、工伤、失业、生育保险，“社会医疗保险”选项包括城镇职工医疗保险。两个问题均同步询问参保地“本地、户籍地、其他地方”。依据各险种是否参加以及参保地是否为“本地”，可以确认个体是否在城市参加职工基本社会保险。
(1)为2013-2015年数据。国家统计局自2016年起发布的“农民工监测调查”报告未提供这一维度的分类统计。但从农民工流向大中城市比重上升的趋势分布看，农民工在直辖市和省会城市的占比不会显著减少。
(2)为2017-2018年数据。国家统计局自2017年起发布的“农民工监测调查”报告才提供这一维度的信息。
(3)深圳市外来人口多，“净流入人口/户籍人口”远离分布中心，为不影响整体分布的显示，未作为样本点包含在图中。
(1)国家统计局自2017年起发布的农民工监测调查报告，未再公布劳动合同签订情况数据。
(2)国家统计局自2015年起发布的农民工监测调查报告，未再公布社会保险参保情况数据。本文运用的农民工样本数据显示，2016年农民工样本个体在“当地”参加养老、医疗、工伤、失业、生育五大职工保险的比例分别为18.99%、12.75%、19.08%、15.75%、13.54%。
基本信息:
DOI：10.19343/j.cnki.11-1302/c.2020.03.003
中图分类号:D631.42;F323.6
引用信息:
[1]钱雪亚,宋文娟.城市基本公共服务面向农民工开放度测量研究[J].统计研究,2020,37(03):33-47.DOI:10.19343/j.cnki.11-1302/c.2020.03.003.
基金信息:
教育部人文社会科学规划基金项目“城市公共服务对农村劳动力流动的影响:基于居住证制度背景的研究”(19YJA790069)
2020-03-25
2020-03-25